Felszólalás adatai

A felszólalás szövege:

DOMOKOS LÁSZLÓ, az Állami Számvevőszék elnöke, a napirendi pont előadója: Köszönöm. Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Miniszter Úr! Államtitkár Asszony, illetve Államtitkár Úr! Tisztelt Képviselő Urak! A törvényi kötelezettségének eleget téve az Állami Számvevőszék elvégezte a Magyarország 2020. évi központi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslat ellenőrzését. Az Állami Számvevőszék megállapította, hogy a 2020. évi zárszámadásitörvény-javaslatban szereplő teljesített költségvetési bevételi és kiadási adatok megbízhatóak, a zárszámadásitörvény-javaslat szerkezete és tartalma a jogszabályok előírásaival összhangban van, a központi költségvetés végrehajtásában jog- és hatáskörrel rendelkezők szabályszerűen gazdálkodtak a közpénzzel.

Holman Magdolna alelnök asszony részleteiben bemutatja a zárszámadásról szóló törvény ellenőrzésének eredményeit, én magam elsősorban a költségvetés hátterét adó gazdasági folyamatok bemutatására helyezem a hangsúlyt, arról szeretnék beszélni, hogy mit jelent a reziliens költségvetési politika, és különösen hogy mit jelentett az a mögöttünk hagyott esztendőben.

Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Képviselők! Magyarország Alaptörvénye 36. cikk (5) bekezdése előírja, hogy mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza. A Magyarország 2020. évi központi költségvetéséről szóló 2019. évi LXXI. törvény megfelelt ennek a követelménynek, amint azt 2019-ben az Állami Számvevőszék és a Költségvetési Tanács is megállapította. Gazdasági növekedés esetén az államadósság-mutató csökkentése feltételének a költségvetés végrehajtása során is meg kell felelni.

A zárszámadásitörvény-javaslat 3. §-ából azonban az is kiolvasható, hogy az államadósság-mutató értéke a 2019. évi 64,2 százalékról a 2020. év végére 77,6 százalékra emelkedett, az Állami Számvevőszék jelentése mégsem attól hangos, hogy a költségvetési törvény végrehajtása során súlyos törvénysértés történt. Miért nem? Azért, mert ha az Alaptörvény idézett paragrafusát továbbolvassuk, akkor a (6) bekezdésben azt látjuk, hogy különleges jogrend idején az azt kiváltó körülmények okozta körülmények enyhítéséhez szükséges mértékben vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén  ahogy az a múlt évben történt  a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben el lehet térni az államadósság-mutató csökkentésének a követelményétől.

S miután az Országgyűlésben tartós vita zajlik arról, hogy a Költségvetési Tanácsnak mi a szerepe a költségvetés alkotásában, engedjenek meg egy gondolatot. Én úgy gondolom, hogy aki Magyarország Alaptörvényének adósságcsökkentésre vonatkozó szabálya és így az ország sérülékenységének a csökkentése mellett foglal állást, annak nincs mit félnie a Költségvetési Tanács döntésétől, hiszen a Költségvetési Tanács az Alaptörvénynek és az ország sérülékenységének a megóvása érdekében (sic!) emelhet esetleg vétót egy költségvetésitörvény-tervezet megalkotásánál.

(8.40)

Úgy gondolom, hogy ezt fontos tisztázni, hiszen tartalmában érdemes vizsgálni a dolgokat és ezen belül a jogi intézményrendszer szerepét.

Engedjék meg, hogy folytassam. A jogszabályok a felolvasott szabályt mentesítési záradéknak nevezik, és az Állami Számvevőszék jelentése is ezt a kifejezést használja. Én azonban nem jogászként, hanem közgazdászként inkább felhatalmazó rendelkezésként értelmezem ezt a szabályt. A felhatalmazó rendelkezés alatt azt szokták érteni, amikor egy magasabb szintű jogszabály felhatalmazást ad alacsonyabb szintű jogszabály megalkotására, például az Országgyűlés felhatalmazza a kormányt arra, hogy adott tárgykörben kormányrendeletet alkosson. Általános jogi álláspont szerint a felhatalmazás egyúttal kötelezettséget is jelent az adott jogszabály megalkotására.

Tisztelt Országgyűlés! Miért alkalmazom ezt az analógiát? Azért, mert a mentesítési záradék kifejezés azt a látszatot kelti, mintha valaki helytelenül cselekedett volna, de az adott körülményekre tekintettel eltekintünk annak a negatív következményeitől. A jelen esetben azonban egyáltalán nem arról van szó, hogy az Országgyűlésnek szemet kell hunynia az államadósság-mutató kényszerű növekedése felett. A hangsúlyt egészen máshová kell kitennünk.

Az Alaptörvény idézett rendelkezését egy felhatalmazásnak kell tekintenünk arra, hogy a kormány a kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben, illetve az egyensúly helyreállításához szükséges mértékben eltérjen az államadósság-mutató csökkentésének követelményétől. A felhatalmazást kötelezettségként értelmezve azt állíthatom, hogy a kormány akkor járt volna el célszerűtlenül és alkotmánnyal ellentétesen, ha nem él azzal a felhatalmazással, és a költségvetési egyensúly szempontjait előtérbe helyezi a rendkívüli helyzet orvoslásához szükséges intézkedésekkel szemben. Tudatosan használtam az orvoslás kifejezést, hiszen emberek sokaságának az élete múlt azon, hogy a kormány biztosítjae a járvány megfékezéséhez szükséges intézkedések fedezetét. Nem kisebb feladat volt a munkahelyek megőrzése a járvány által okozott gazdasági körülmények között, vagyis az emberek anyagi biztonságának az előmozdítása.

Miért beszélünk mégis mentesítési záradékról? Azért, mert az Európai Unióban és a világ számos országában valóban a járvány kitörését követően, utólag kellett megadni a felmentést a szabályok betartása alól az adott ország kormányai számára. Ezzel szemben az ellenzék által itt sokat és hevesen bírált Alaptörvényünk már elfogadásának pillanatától kezdve, vagyis 2012 óta tartalmazza azokat az előírásokat, amelyek felhatalmazták a mindenkori kormányt a cselekvésre ebben a helyzetben. Itt nemcsak a már említett felhatalmazásra gondolok, hanem arra, hogy a veszélyhelyzetben a törvények felhatalmazták a kormányt arra is, hogy az államháztartási törvény előírásaitól eltérve átrendezze az Országgyűlés által egészen más körülmények között elfogadott költségvetés szerkezetét, és a költségvetés erőforrásait két új alap létrehozásával a járvány elleni védekezésre és a gazdaság védelmére csoportosítsa át.

Tehát az a szabályalapú költségvetés koncepciója, amit még 2010 előtt az Állami Számvevőszék kezdeményezett az akkori Országgyűlés számára, az bizony a ’12. január 1-jétől életbe lépő Alaptörvény keretei között helytálló, ütésálló, megfelelő rugalmasságot biztosított egy válságkezelésre, és a ’20-as válságkezelés körülményei között remekül működött ez a bizonyos szabályalapúság. Tehát nem egy adott kormánynak, hanem egy adott helyzet alkotmányon belüli megoldására adott egy megfelelő keretet, mozgásteret. Tehát nem kapkodás, nem eseti jellegű, hanem egy rendszerszintű válasz jogi keretei rendelkezésre álltak Magyarország számára az Alaptörvényen keresztül.

Tehát következésképpen a 2020. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzésekor a fő kérdése az volt a Számvevőszéknek, hogy a kormány jól élte a veszélyhelyzetben kapott felhatalmazásokkal. Emellett azonban a veszélyhelyzetben különösen megnő a visszaélések lehetősége, így a Számvevőszék ellenőrzései során ugyanolyan alapossággal ellenőriztük a közpénzek felhasználásának a szabályosságát, mint tettük azt minden korábbi évben. Ezt a munkát azonban nem a zárszámadás ellenőrzésekor kezdtük el, hanem az elmúlt egész év több ezer költségvetési szervénél ellenőriztük a visszaélések megakadályozására leginkább alkalmas kontrollok kiépítettségét és működését, illetve ennek hiányossága esetén folyamatosan elnöki figyelemfelhívó levélben felhívtuk a vezetők figyelmét, hogy mely kockázatokat kell nekik folyamatosan megoldaniuk, kezelniük.

Egyébként az a tapasztalatunk, hogy ebben nagyon nagy arányban partnerek is voltak ezen szervezetek vezetői, és itt kell megköszönnöm, hiszen védekezési körülmények között nagyon sokszor mentesítést kérhettek volna, hogy a jogszabályokat ne tartsák be, és úgy látom, hogy ez az ellenőrzés ráirányította a figyelmet, hogy a magyar Alaptörvény szerint a szabályszerű pénzköltés legalább annyira értékes, mint a célszerű pénzfelhasználás szabályai. Ezért úgy gondolom, hogy kollégáim mindent megtettek azért, hogy ez a bizonytalan helyzet is rendezett jogszabályi keretek között legyen lebonyolítva minden egyes településen.

Tisztelt Ház! Az Állami Számvevőszék a zárszámadásban foglaltak ellenőrzésén kívül immár hagyományosan egy elemzést is készít az ellenőrzött év költségvetési folyamatairól. Ezt az idén is elkészítettük és benyújtottuk az Országgyűlés részére a zárszámadásitörvény-tervezet véleményezésével, jelentésével egy időben. Ennek az elemzésnek a fő megállapításait, értékeléseit szeretném kiemelni.

A Covid-19-járvány hazai megjelenése előtt Magyarországon a makrogazdasági és a költségvetési folyamatok kedvezően alakultak, hiszen a reál nemzeti jövedelem ’13 és ’19 között minden évben növekedett, a GDP-arányos költségvetési hiány 2012-től az úgynevezett maastrichti hiánycél, 3 százalékos cél alá süllyedt, míg a GDP-arányos államadósság a 2011. évi 80,4 százalékról 2019-re 64,2 százalékra csökkent. A koronavírus-járvány 2020. márciusi berobbanása így egy évek óta bővülő, erős fundamentumokkal rendelkező nemzetgazdaságra gyakorolt sokkszerű negatív hatást. A járvány első és második hulláma év közben erőteljes gazdasági visszaesést okozott, amelynek következményeként hazánkban a 2020. évi GDP, nemzeti jövedelem az előző évhez képest reálértékben 4,7 százalékkal visszaesett. Ez a mérték a stabil fundamentumoknak, valamint az év közben meghozott kormányzati intézkedéseknek köszönhetően az uniós átlag 5,9 százalékához képest több mint egy százalékponttal kedvezőbbnek értékelhető.

A koronavírus-járvány okozta gazdasági sokkhatás enyhítése érdekében a kormány kínálatösztönző válságkezelési gazdaságpolitikát alkalmazott, amellyel a gazdasági visszaesést kívánta fékezni, illetve a gazdaság talpraállását minél előbb elérni. A kormány, élve a veszélyhelyzetben kapott jogkörével, a gazdaságvédelemre és a járvány elleni védekezésre költségvetési forrásokat csoportosított át az e célból létrehozott Gazdaságvédelmi Alap, valamint a Járvány Elleni Védekezési Alap javára.

(8.50)

A kínálatorientációs gazdaságpolitika eredményeképpen hazánkban a beruházási ráta még a kedvezőtlen makrogazdasági környezet ellenére is  tulajdonképpen recesszió alatt  mérsékelten ugyan, de növekedni tudott. A beruházási ráta javuló tendenciájához leginkább a költségvetési szektor beruházásainak múlt év utolsó negyedévi növekedése, valamint a lakásberuházások dinamikus emelkedése járult hozzá a legnagyobb mértékben.

Kiemelkedő továbbá a munkahelymegtartó és munkahelyteremtő állami szerepvállalás, amely többek között adókönnyítéseken és adóelengedéseken, valamint a tudást és technológiát fejlesztő célzott támogatásokon keresztül valósult meg. A Számvevőszék részéről kimondottan pozitívnak ítéljük, hogy az adókönnyítéseket, az adóelengedéseket, a több éve kialakult adófehérítés irányában való folyamatos fenntartást tudta biztosítani egy nehéz, válsághelyzetes környezetben is a kormányzat, amely, úgy gondolom, a következő években nagyon komoly többletadó-bevételi lehetőséget teremt, másrészt pedig a piaci viszonyok tisztasága összességében is a gazdasági szereplők kiegyensúlyozott fejlődéséhez fog tudni hozzájárulni.

A válságkezelés következtében a 2020 második negyedévi mélypontot követően év végére javultak a foglalkoztatási és munkanélküliségi adatok. Az intézkedések eredményessége nemzetközi összehasonlításban is figyelemre méltó, hiszen hazánkban 2020-ban a 15-64 év közötti korosztály foglalkoztatási rátája 2019-hez képest kisebb mértékben ugyan mérséklődött, de kedvezőbben alakult, mint az Európai Unió 27 országának az átlaga.

A kormányzati intézkedések jelentősen befolyásolták az előirányzott költségvetési bevételek és kiadások teljesülését. Az adó- és járulékbevételek kiesését mérsékelte a járvány miatti többletkiadások részbeni finanszírozása céljából bevezetett kiskereskedelmi különadó, valamint a hitelintézetekre kivetett járványügyi különadó. A 4030,7 milliárd forint összegű kormányzati gazdaságvédelmi intézkedések az adóalap-csökkentő hatást némileg enyhítették, ugyanakkor az eredeti előirányzathoz képest 3088,2 milliárd forinttal meg is növelték a költségvetési kiadásokat.

Az uniós források hazai költségvetésből történő megelőlegezése a korábbi évekhez hasonlóan 2020-ban is tudott folytatódni, így a fejlesztések ugyan gyorsabban és akadályoktól mentesebben valósulhattak meg, azonban az uniós források terhére tervezett fejlesztésekhez nyújtott költségvetési támogatások növelő tényezőként hatottak a költségvetési hiányra és az államadósságra. Az európai uniós fejlesztésekre 2020. évben eredeti előirányzatként 1682,3 milliárd forint kiadási előirányzat került megtervezésre, amely 2032,6 milliárd forintban, azaz 350,3 milliárd forinttal nagyobb összegben teljesült. Az európai uniós fejlesztési költségvetés bevételi főösszege 1496 milliárd forintban került megtervezésre. A bevételek összességében 1787 milliárd forintban teljesültek, ami 291 milliárd forinttal haladta meg a tervezett előirányzatot. Így a tervezettől való eltérések összességében 59,3 milliárd forinttal növelték meg az európai uniós fejlesztési költségvetés eredetileg tervezett 186,3 milliárd forintos hiányát, azaz az európai uniós fejlesztési költségvetés 245,6 milliárd forintos hiánnyal zárult. Magyarul: az Európai Unió felől többletjövedelem, többletforrás a válság kezelésére nem jelent meg, hanem az ország adósságnövelése terhére kellett forrásokat bevonni, hogy ezek a programok megvalósulhassanak.

Az elmaradt költségvetési bevételeket, valamint a megnövekedett kiadásokat nem fedezték a pótlólagos bevételek, illetve belső átcsoportosítások, aminek következtében az államháztartás központi alrendszere 5311,3 milliárd forint összegű pénzforgalmi deficittel zárta a múlt évet. A kormányzati szektor 2020. év végi, uniós módszertan  ESA  szerint számított hiánya is jelentősen, az előzetes adatok szerint 5 százalékponttal meghaladta a GDP-arányos hiány 3 százalékos maastrichti kritériumát. Ez azonban nem eredményezett jogsértő helyzetet, mivel e szabályok alkalmazásának a kötelezettségét a járványra tekintettel gyakorlatilag utólagosan az Unió felfüggesztette, azaz európai uniós döntés született abban a tekintetben, hogy ezt a szabályt nem kell alkalmazni az európai uniós tagországok költségvetésének végrehajtása során.

A kormányzati szektor uniós módszertan szerinti konszolidált bruttó adóssága 2020 végén folyó áron 38 417,6 milliárd forint, a GDP 81,1 százalékát tette ki.

A 2020-ban berobbant koronavírus-járvány okozta válság idején hazánkban nagy teret kapott az aktív gazdasági szereplőkkel együttműködésre törekvő és ösztönző állami szerepvállalás. A 2020. évben a reziliens fiskális politika leginkább a társadalom, az egészségügy és a gazdaság ellenálló képességének megteremtését igényelte a járvány negatív hatásaival szemben. Következésképpen a 2020. évben a költségvetési egyensúly megőrzésére való törekvésnek kifejezetten káros következményei lettek volna.

A külső környezeti hatásokra reagáló magyar gazdaságpolitika változásra késztette az állam szerepvállalását, így előtérbe kerültek egyfelől a beruházásösztönzés, másfelől az emberéleteket védelmező intézkedések. Az ösztönző állami intézkedések egyúttal erősítették a nemzetgazdaság rezilienciáját is. A költségvetési folyamatokban az tükröződik, hogy a kormány, élve a korábbi évek költségvetési konszolidációja adta pénzügyi lehetőségekkel és veszélyhelyzettel összefüggő jogszabályi felhatalmazásokkal, az emberek életének, egészségének védelmét, illetve a munkahelyek megőrzését és a megszűnő munkahelyek pótlását szolgáló intézkedések finanszírozásának biztosított prioritást.

Tisztelt Ház! Tisztelt Képviselők! Végül engedjék meg, hogy a múlt év társadalmi-gazdasági folyamatainak tanulságai alapján, a jelen és a jövő kihívásai nyomán kiemeljem, hogy alapvető érdeke Magyarországnak, a teljes lakosságnak a gazdasági megtorpanás, netán a visszaesés elkerülése az idei és a következő évben is. Ehhez a pandémiával járó leállás szélesebb elkerülése szükséges, amihez, én úgy gondolom, személyesen is ki kell mondanom, a védőoltások felvétele a megoldás. Az érdekek itt, én úgy gondolom, egyfelé mutatnak, a gazdaság, a költségvetés és az egyes emberek léte és jövője felé.

Köszönöm megtisztelő figyelmüket. Most alelnök asszonynak adom át a szót. (Taps a kormánypártok soraiból.)